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Ponencia para el foro “Respuestas emergentes a atrocidades contemporáneas"

Por: Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, presidente de la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP)

Contenido:

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I. Planteamiento General 

II. Los desarreglos que conducen a la atrocidad y los arreglos de la transición

III. Los desarreglos de la realidad colombiana y el arreglo del Acuerdo Final para la paz

IV. El modelo de justicia pactado en el Acuerdo Final para la Paz: la JEP

V. El AFP en el derecho interno y en el internacional

VI. La JEP en los dos años que vienen

I.  Planteamiento General

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La literatura transicional ofrece un paisaje de fondo de las sociedades a las que se aplican sus mecanismos, que puede llamarse de distintas maneras: desarreglos estructurales profundos de orden político, económico, social, cultural, étnico; turbulencias irresueltas; desigualdades crónicas etc. En un momento dado ese paisaje de fondo se tiñe de sangre, autoritarismo, opresión y mil otras formas de connotación patológica y parasitaria que se traducen al final –uso el título de esta conferencia—en atrocidades (el DIH, el DPI, el derecho internacional de los derechos humanos, el código penal se encargan de tipificarlas y darles el respectivo nomen iuris).

La atrocidades, al dominar el paisaje de fondo, se multiplican y se repiten y, desde luego, cada ciclo de violencia, va dejando tras de sí una estela de miles y miles de víctimas, lo que escala la impunidad y visibiliza la inercia y la impotencia del sistema estatal y político en vigor a la hora de resolver y enfrentar el enorme desajuste que se crea. En el pensamiento de Foucault se asiste en estas condiciones a una crisis de gubernamentalidad y de sus técnicas de poder y legitimación y, entonces, se debe producir un giro y ensayar otra forma de orden, salvo que se quiera optar por mantener el notorio y debilitado statu quo y el estado de cosas que se ha salido de su control, vale decir, el desarreglo estructural profundo.

Esta era la situación colombiana. Al cabo de 50 años de conflicto interno, da señales de funcionar el sistema inmunológico colombiano y se pacta una fórmula política-jurídica transicional, que es la que se condensa en el AFP, que ustedes conocen muy bien. De este giro en la gubernamentalidad, nace el sistema integrado de verdad, justicia, reparación y no repetición y, como componente del mismo, la JEP. No entro en detalles. Me limitaré a lo esencial.

La fórmula política-jurídica transicional, en el campo del derecho transicional, es holística y prospectiva y, por consiguiente, completa y compleja. Tal vez, en el derecho transicional comparado, es ella la más ambiciosa:

- En lo que atañe a su núcleo esencial, tiene una fuerza jurídica superior. Además de la jerarquía constitucional de sus desarrollos, articula en su seno exigencias inderogables del derecho internacional de los derechos humanos, del derecho internacional humanitario y del derecho penal internacional. En este aspecto, la fórmula política-jurídica transicional adoptada e incorporada en el sistema de fuentes resulta ya inderogable. El Estado colombiano no puede unilateralmente derogarla, así apele al referendo o a una reforma constitucional.

- Plantea una división de trabajo entre la Política y el Derecho, bajo el entendido que lo que asigna a la Política corresponde a un mandato jurídico, esto es, sin perjuicio de una razonable y proporcionada libertad de configuración, la primera debe obrar en la dirección y con las finalidades trazadas en el Acuerdo.

- La transformación del estado de cosas, o sea, el ajuste del paisaje de fondo en el que se manifiestan los “desarreglos estructurales", es un asunto que se confía a la Democracia y a las autoridades del Estado (fundamentalmente, ejecutivo-congreso). La temporalidad a colonizar o materializar que abarca este mandato, comenzó con la entrada en vigor del acuerdo y se extiende en el tiempo futuro. En todo caso, la transformación exige una nueva gubernamentalidad en las materias pactadas, que debe construirse en el arco de los tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del acurdo de paz. Insisto, este es un mandato jurídico vinculante.

- La definición y decantamiento de la responsabilidad por las atrocidades asociadas al conflicto, desde distintos ángulos competenciales, metodologías y mecanismos, se asignó al Derecho y promordialmente a las instituciones creadas para el efecto y que son las que conforman el sistema integrado. Estas instituciones operan en el presente y su temporalidad es, por una parte, el pasado a escrutar en términos de conductas y sujetos y, desde luego, el futuro, por lo que concierne a la justicia prospectiva y a la materialización histórica de su potencial restaurativo.

- La fórmula político-jurídica transicional pretende aumentar la estatalidad en cuanto asegura el monopolio legítimo del uso de la fuerza en cabeza del Estado; no otra cosa significa la dejación de las armas y el deber asumido de no repetición. Sobre población y territorio, la estatalidad como proyecto inacabado en Colombia representa un avance histórico.

- Al mismo tiempo, esta fórmula prescribe los tratamientos jurídicos que se deben aplicar a los responsables y la respuesta que deben recibir las víctimas –cuya centralidad se reconoce—, todo lo cual denota que el fin del conflicto no es la impunidad.

La recuperación del pasado, la actividad estatal del sistema integrado en el presente y junto a éste la de los órganos de la democracia, a lo que se suman las tareas a desarrollar en un futuro acotado, muestran un cuadro en el que cada institución obligada a aplicar la fórmula transicional dispone de un tiempo específico para adelantar su función, pero al mismo tiempo una “temporalidad" en la que descansa y proyecta su labor. En el caso de la JEP, esta se definió como jurisdicción con tiempo específico máximo de cuatro lustros para agotar su función, pero su “temporalidad" corresponde al pasado de las conductas atroces y al horizonte temporal de las medidas y materialización de remedios inscritos en la justicia prospectiva.

La noción de tiempo o plazo, más ligado a la limitación operacional de la competencia, se distingue de la “temporalidad", más ligada a la recuperación del pasado a través del cedazo de las funciones diferenciadas de los órganos del sistema integrado y en la cual tiene anclaje igualmente la interacción violenta que atravesó la existencia de víctimas y agresores y los contextos históricos y de todo orden en los que dicha interacción se insertó. La tarea de esta jurisdicción es hacer rendir esa temporalidad a través del procedimiento no adversarial, del adversarial y del régimen de condicionalidad.

A este respecto, el reconocimiento de verdad y de responsabilidad permite generar procesos en virtud de los cuales se producen cambios profundos en los sujetos: los agresores, al asumir su responsabilidad y sus consecuencias, adquieren la oportunidad de experimentar durante y luego de la sanción una suerte de metamorfosis ética y existencial; se les abre un horizonte nuevo, de eso se trata. Se convierten en ciudadanos y reconstructores del tejido social roto. Con sus actos propios abandonan la “temporalidad" de atrocidades que los agobia y que debe ser superada a través de los procedimientos de veridicción judiciales transicionales, entre otros medios. Por su parte, las víctimas, frente a los trámites y resultados tangibles de los procesos de veridicción y responsabilidad, se dignifican y pueden retomar el control de su destino.

Sorprende que no se comprenda que erradicar subjetividades largamente naturalizadas en una suerte de magma de violaciones a los derechos y, en su lugar, buscar el surgimiento de nuevas subjetividades fundadas en una impronta democrática, ética y cívica, no sea uno de los más transformadores designios del acuerdo de paz. Este es el principal cometido confiado al Derecho a través de la JEP y del resto del sistema. Podriamos llamar esto: la nueva política de los sujetos que emana del AFP y se concreta a través de la JEP y de sus mecanismos de justicia y participación de las víctimas.

De la misma manera, los órganos de la democracia –ejecutivo y legislativo--, como encargados de la función política pero en una dimensión constitucional de configuración de la estatalidad viva y más decididamente conformadora del orden social básico, están sujetos al deber vinculante de erradicar el paisaje de fondo de desarreglos estructurales, identificados en el acuerdo de paz. Una nueva “temporalidad" en la que se construya materialmente el Estado social de derecho –a lo que apunta directamente el pacto de paz—, se bifurca en transformaciones radicales de la realidad legada por el pasado, que es todavía “temporalidad supérstite" a ser abatida. En tres gobiernos sucesivos deben completarse:

(1) Política constitucional de los sujetos: dirigida al campesinado, grupos étnicos, víctimas, ex guerrilleros sometidos a la Jep, generadora de políticas sociales pro dignidad y pro igualdad a ejecutarse en los lugares más afectados por el conflicto. Se trata de poner en acción una sólida Política constitucional y humanitaria enderezada a defenestrar situaciones crónicas de abandono, pobreza, violencia y deterioro ambiental, que a la vez sea eficaz instrumento de un programa omnicomprensivo de discriminación positiva capaz de inaugurar una nueva “temporalidad" y así resolver de una vez por todas la intolerable y prolongada ausencia de estatalidad;

(2) Profundización democrática como renovación del marco que gobierna el espacio político y que sustituye confrontación armada por apertura democrática y, para este efecto, la nueva “temporalidad" es aquella que habrá de caracterizarse por la resuelta ampliación del círculo del poder decisorio y la proscripción de la corrupción.

La interpretación de las instituciones del derecho transicional no puede estancarse en la reiteración del sistema integrado, sino que debe abarcar a los órganos del Estado llamados a cumplir el pacto y, al hacerlo, cobra sentido demandar una convergencia dinámica hacia las nuevas temporalidades. Si esta convergencia no se construye o se deja de persistir en ella, la paz no logrará jamás estabilizarse dado que esta reclama el entierro de las viejas temporalidades que alimentan una gubernamentalidad en crisis y ya caducada.

Si la JEP cumple plenamente su labor –de lo que no puede caber duda alguna—, habría sido estéril su función de justicia, si las víctimas y los sujetos sancionados se encuentran en el mismo aquí y ahora de la temporalidad que dominaba en el transfondo del conflicto. Es decir, el incumplimiento del deber del ejecutivo y del legislativo actuales y sucesivos de ejecutar la fórmula transicional, podría incidir en la repetición de los ciclos de violencia, lo que debe urgentemente evitarse. Se impone que el derecho, por vía del sistema integrado y, de otro lado, la política -por conducto del ejecutivo y del legislativo—honren sus compromisos de manera activa y coordinada.

Si se insulariza a la JEP y toda la transformación se deja a la justicia, o incluso solo al sistema integrado, esta transición se vuelve chocante y se reduce a ser una mera excepción episódica y temporal frente al derecho común; solamente es asimilable y plenamente comprensible la justicia que administra la JEP si el espectro de cambio no se aleja del acordado en el pacto de paz, se articula la convenida convergencia hacia las nuevas temporalidades y se comienza entonces con seriedad y buena fe a generar las transformaciones reales y materiales en que éstas se manifiestan.

Paso a sustentar este planteamiento general:

II. La fórmula político jurídica transicional adoptada en Colombia es holística y prospectiva. Definitivamente es la más completa y la más compleja.

La justicia transicional responde a un pasado de atrocidades desencadenadas por desigualdades estructurales o conflictos que pueden ser políticos, étnicos, económicos, sociales, religiosos, etc. El conflicto irlandés, por ejemplo, fue el resultado de divisiones religiosas y nacionales que activaron oleadas de violencia, debida en parte a que católicos y protestantes se empezaron a ver como enemigos que debían eliminarse. En Yugoslavia el conflicto se originó en la explosión de los nacionalismos producto de la desaparición del bloque soviético y el desmembramiento de esa federación en la que coexistían diferentes nacionalidades. En Ruanda, la división racial, creada durante el dominio colonial, fue junto a los odios heredados la causante de la guerra en el seno de la comunidad. En Camboya y Argentina, la división tuvo orígenes de clase y de intolerancia política extrema, aunque de signo diverso. En el primer país, fue producto de la imposición de una visión rural de una sociedad comunista que condujo al exterminio de cerca de un tercio de la población, entre ellos intelectuales y citadinos; en tanto en el segundo se trató de imponer un modelo de sociedad diseñado por las Fuerzas Armadas, que excluía cualquier oposición política al modelo de desarrollo. Los mecanismos de justicia transicional buscan enfrentar las atrocidades generadas por este tipo de divisiones y conflictos que impiden alcanzar un acuerdo político (political settlement) estable que haga posible la convivencia pacífica entre las diferentes comunidades. Como lo decía el escritor vasco Fernando Aramburu, que en su libro Patria analiza el conflicto vasco y el legado de odios y dolor que ha dejado, la patria debe ser un paisaje de los afectos que comparto y que no impongo a nadie, esto es, en últimas, un lugar en el que la vida en paz y en medio de la diferencia sea posible.

La JT intenta lidiar con un pasado de esa naturaleza, a través de diversos mecanismos. Este es un campo de estudios diverso, o un no-campo como lo señala Christine Bell, aunque los diferentes mecanismos buscan alcanzar la famosa triada de justicia, verdad y reparación. En algunas ocasiones se ha privilegiado el uso de la justicia retributiva para juzgar el horror, como fue el caso de los juicios de Nuremberg y Tokio, de la transición argentina, de los Tribunales Penales Internacionales para la Antigua Yugoslavia y para Ruanda. En otros modelos se ha privilegiado la verdad por encima de los reclamos de sanción penal y el caso paradigmático es el de Suráfrica, aunque en El Salvador, Perú, Brasil, Argelia, Nepal y otros países han tenido comisiones de la verdad, caracterizándose la del Perú por ser la primera en incorporar una perspectiva diferenciada en sus indagaciones. Al lado de estos modelos encontramos el modelo holístico, resultado de la mayor variedad disciplinar del campo de la justicia transicional y, por tanto, no identificada plenamente con los reclamos normativos de justicia penal. Estos modelos integrados de justicia transicional apuntan a que se haga un balance entre justicia, verdad, reparación y memoria, todo ello orientado a la no repetición. Dentro de este modelo se encuentran, con diferencias, los casos de Costa de Marfil, Sierra Leona, Nepal y Argelia, entre otros.  Colombia es parte de este modelo, como se verá a continuación, pero sobre todo de uno que he denominado de justicia prospectiva, que tiene en cuenta no sólo a las víctimas sino a las generaciones futuras. Se trata, por lo visto, de un modelo ambicioso, necesario a la luz de la realidad materia de la transformación, pero de compleja ejecución.  

III. Los desarreglos de la realidad colombiana y el arreglo del Acuerdo Final de Paz

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El AFP responde a un desarreglo estructural de fondo. Justamente, este desarreglo se vincula a la temporalidad y a la respectiva gubernamentalidad, que conforme al pacto debe ser transformada y, naturalmente, sustituida por otra nueva “temporalidad" y gubernamentalidad, lo que comprende territorio, población y manejo de la autoridad. El Acuerdo Final de Paz se refiere a la necesidad imperiosa de fijar políticas en ciertas materias.  Dejando de lado disquisiciones históricas, la alusión expresa a esas políticas sirve de indicio de lo que originó o profundizó el conflicto en el país. Si se hace ese ejercicio, puede decirse que la confrontación tuvo esencialmente cuatro detonantes:

(i) Desigualdad en el acceso a la tierra y condiciones de vida indigna. En el 2012, la pobreza rural alcanzaba el 46,8% de la población. La pobreza extrema en las ciudades ascendía 3%, mientras que en el campo estaba por encima del 20%. La concentración de la tierra productiva, mantenía el rasgo de ser manifiestamente inequitativa. Las fincas de más de 500 hectáreas correspondían al 0,4% de la población, y ese pequeño grupo de personas controlaba el 61,2% de la superficie agrícola. El 25% de los propietarios en el país era dueño del 95% de los predios rurales privados[1]. El coeficiente Gini en el campo se situaba en el 0,89, en una escala de 0 a 1, en la que 1 corresponde a máxima desigualdad[2].

(ii) Profunda desconfianza en las instituciones democráticas y acceso restringido a la participación política. Para 2016, solo el 24% de las personas habilitadas para votar confiaba en las elecciones y solo el 10% en los partidos políticos[3]. La tasa de violencia por razones políticas o por militancia en partidos políticos era alta. El Centro Nacional de Memoria Histórica registró 6201[4] víctimas pertenecientes a la Unión Patriótica, 730 víctimas del partido liberal, 664 del movimiento Esperanza, Paz y Libertad, y 357 del partido conservador[5].

(iii) El cultivo ilícito de drogas como motor de la violencia. Entre 2005 y 2015, el 20% del territorio nacional se había visto afectado de forma permanente por cultivos de coca; tendencia que se veía reflejada con mayor fuerza en los departamentos más afectados por el conflicto.

(iv) Discriminación contra grupos étnicos. Entre 2002 y 2009 se perpetraron 1400 homicidios contra miembros de grupos indígenas. Los departamentos con mayor concentración de población indígena presentaron mayores porcentajes de pobreza (Chocó, Sucre y Cauca). Las estadísticas de educación, salud y empleo también son significativamente peores en regiones con alta concentración de indígenas y afrodescendientes[6].

Deliberadamente no he querido referirme a los estudios e investigaciones que se han adentrado en las problemáticas señaladas. No es el objeto de este escrito. Con estas cifras simplemente se quiere recordar las líneas maestras de un entramado socioeconómico y cultural, que no puede ser más elocuente sobre la existencia de desarreglos inhumanos profundos en la configuración histórica de la sociedad colombiana y del menguado papel del Estado como expresion y vehículo de justicia material. El AFP no solo toma nota de esta situación, sino que se propone transformar lo que se ha denominado aquí “paisaje de fondo del conflicto".

El Acuerdo final contiene diversos conjuntos de arreglos institucionales pactados, concebidos para cambiar algunos de estos fenómenos, lo que de realizarse daría lugar a una nueva “temporalidad" y a una “gubernamentalidad" permeada por los derechos humanos y la igualdad. Las partes acordaron que la política agraria debía ser más equitativa; lograrse la apertura democrática para acabar la ligazón entre política y armas; ponerle fin al cultivo ilícito de drogas como motor de la violencia, tanto sociopolítica como común, y ofrecer mayor protección a los integrantes de los pueblos originarios, especialmente afectados por el conflicto interno. Específicamente, se acordó:

(i) Una Reforma Rural Integral. Para el efecto, se creó el fondo de tierras, los planes nacionales rurales (salud, educación, electrificación, entre otros), los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (“PDET") y el Sistema Especial de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

(ii) Una ampliación democrática que permitiera el surgimiento de fuerzas políticas diversas, el robustecimiento del debate democrático y el fortalecimiento del pluralismo, como elementos esenciales para superar la exclusión política y la ausencia de garantías para el ejercicio democrático de todos los sectores de la población. En concreto, algunas de las disposiciones estaban enderezadas a facilitar la creación de nuevos partidos políticos, fortalecer los mecanismos para promover la transparencia en los procesos electorales así como suscitar una mayor participación electoral. De otro lado, se acordó poner en marcha un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política y garantías de seguridad para líderes de organizaciones y movimientos sociales y defensores de derechos humanos, entre otras garantías.

(iii) Un enfoque de desarrollo rural en la lucha contra el narcotráfico. Se creó el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS) y los Planes Integrales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA). También se indujeron estrategias contra el crimen organizado ligado al tráfico de estupefacientes y planes para atender el consumo desde un enfoque de salud pública.

(iv) La la incorporación de una perspectiva étnica y cultural con el fin de revertir las injusticias y garantizar la libre determinación, la autonomía y el gobierno propio, la participación, la consulta y el consentimiento previo libre e informado, entre otros derechos de los indígenas, Rrom y gitanos, y negros, afrocolombianos, raizales y palenqueros (NARP)] 

Hemos hasta aquí descrito el papel y funciones de la Política (con P mayúscula), a la cual el pacto impone deberes ineludibles en cabeza del ejecutivo y del legislativo con el fin de auspiciar una nueva temporalidad en el marco de un Estado social de derecho presente y activo, concentrado en sentar las bases para disolver vulnerabilidades históricas, insoportables e intolerables para las personas y los colectivos. Ahora cabe indagar por el papel del Derecho ( con D mayúscula).

IV.  El modelo de justicia pactado en el Acuerdo Final para la Paz: la JEP

La JEP se ocupa actualmente de investigar verdaderos universos de crímenes internacionales, conjuntos vastos de las peores conductas dentro de la guerra y contra la humanidad y los derechos humanos. Ha abierto hasta ahora 7 grandes macro casos, sobre prácticas de privaciones ilegítimas de la libertad atribuidas a las FARC-EP, la presentación ilegítima como bajas en combate de civiles muertos por agentes del Estado, el reclutamiento de niñas y niños por parte de las FARC-EP, el exterminio de los integrantes de una fuerza política, a los que se agrega macro procesos relativos a la degradación del conflicto en tres regiones o territorios específicos de la nación.  El nivel de cobertura de estas investigaciones y procesos en la JEP es tan amplio, que me atrevería a afirmar que nunca antes se ha avanzado en tan poco tiempo en esclarecer un dominio de esta naturaleza en un proceso transicional. Los procesos en la JEP comprenden los delitos cometidos hasta diciembre de 2016 por las FARC-EP y sus colaboradores; por los miembros de la Fuerza Pública; los agentes del Estado y los terceros que financiaron y contribuyeron con el CANI.

Hasta hoy ningún modelo de justicia en Colombia se iguala a la JEP en sus alcances, ni en su forma innovadora de procesar los crímenes más graves. Las comparaciones con lo hecho en la justicia ordinaria o en justicia y paz estratégicamente pasan por alto que, estas otras jurisdicciones, operaban o bien con una metodología tradicional del caso a caso, y no con una lógica de macro casos capaz de abarcar todo el fenómeno de macrocriminalidad y macrovictimización, o bien respecto de solo uno de los actores del conflicto, los paramilitares, y sobre un grupo de postulados muy inferior al conjunto de actores que comparecen ante la JEP. Además, comparar los resultados de una justicia naciente, con los ofrecidos por modelos de justicia que llevan décadas, no deja de ser una distorsión inaceptable de la realidad.

Las obligaciones de la JEP no son, por otra parte, solo de investigación, juzgamiento y sanción de los máximos responsables de los peores crímenes. Además de eso, la JEP tiene a su cargo aplicar otros tratamientos de justicia para los delitos menos graves y para las personas que detentaron un menor nivel de responsabilidad en crímenes internacionales, que incluyen mecanismos de libertades, amnistías, indultos y renuncias a la persecución penal, cuando se cumplen las condiciones para ello. Y, como si esto fuera poco, le corresponde también monitorear el cumplimiento de un haz diverso y ambicioso de condiciones de verdad, reparación, restauración y garantías de no repetición, exigibles, sin exclusión, a cada uno de sus destinatarios. Estas condiciones obran a favor de millares de víctimas. La tarea es absolutamente indispensable y urgente, pero supone un enorme reto individual, institucional y colectivo, toda vez que nunca antes se había diseñado en Colombia una justicia con estas características, a la que se le exigiera tanto en tan poco tiempo. La JEP dispone de un inmenso talento humano, justamente para enfrentar un reto judicial verdaderamente colosal.

El SIVJRN es el primer modelo que se ocupa de aplicar una justicia prospectiva como medio de asumir judicialmente el pasado. No se basa, como otros mecanismos, solamente en una mirada penal de las conductas. Tres características principales destacan a la JEP frente a las experiencias anteriores de la jurisdicción penal ordinaria y justicia y paz: (i) la utilización de la justicia restaurativa como puente de conexión entre la facilitación de condiciones para la desmovilización de un grupo armado organizado que se reincorpora a la legalidad y el aseguramiento de los derechos de las víctimas; (ii) la expresa fijación de enfoques diferenciados en el tratamiento judicial de los casos (género, territorial, étnico); y (iii) la interconexión con los mecanismos extrajudiciales del sistema a fin de que el ejercicio judicial, ante un escenario de multiplicidad de hechos de violencia masiva o sistemática de largo tiempo, permita focalizar los esfuerzos y recursos según criterios de priorización y selección que promuevan el ofrecimiento de una respuesta, en un término razonable y satisfactorio compatible con las expectativas de verdad y justicia de las víctimas que en la jurisdicción penal ordinaria y en justicia y paz no se pudieron materializar.

La JEP es una parte de un sistema que se funda en la verdad y en un balance entre retribución y restauración. Al contrario de otros modelos del pasado, que pretendían otorgar amnistías a actores armados bajo la idea de que se trataba de mecanismos de alternatividad penal, en la JEP las sanciones están plenamente determinadas, así como las condiciones para su aplicación. Esta jurisdicción tiene como horizonte la lucha contra la impunidad, pero dentro de un marco de justicia prospectiva que se preocupa por que los hechos lesivos no se repitan.

Los casos que llegan a la JEP debieron ser investigados por la justicia ordinaria. En cuanto a los terceros financiadores, por ejemplo, la jurisdicción ordinaria debía investigarlos y procesarlos, con base en las más de 15 mil compulsas de copias de JyP dirigidas a la FGN y, además, con fundamento en todas las noticias criminales y evidencias recaudadas. Sin embargo, eso no había sucedido de manera integral y satisfactoria, lo que llevó los firmantes del AFP a intentar eliminar la impunidad en este campo mediante el sometimiento forzoso de los terceros financiadores, entre ellos los del paramilitarismo. La verdad que aporten estos comparecientes va a permitir comprender en toda su magnitud el fenómeno paramilitar, pero también las relaciones entre la economía, la política y las acciones de las FARC-EP en los territorios bajo su control. El país debe estar seguro que la JEP investigará a fondo estos nexos y hace un llamado a las autoridades del Estado para que la apoyen en esta labor, no importa cuán incomoda sea la verdad que finalmente se decante y establezca.

Es menester analizar brevemente los principales objetivos de la JEP con miras a retratar mejor la complejidad y relevancia de su labor judicial.  

A. Descubrir la verdad del conflicto. La sociedad no puede superar y dejar atrás el pasado violento sin antes conocerlo y adquirir consciencia plena sobre su origen, desarrollo y consecuencias. La mayoría de las víctimas exige verdad para, sobre esa base, sanar las heridas y aliviar, hasta donde sea factible y posible, el dolor que las mueve. Sin saber qué sucedió, difícilmente podrán perdonar a quienes las lastimaron, y menos aún superar la condición de víctima. Los responsables de los crímenes también se benefician de la verdad. En la contribución al esclarecimiento de ésta tienen la oportunidad de volver sobre los actos delictivos, reconocer el daño generado, ofrecer perdón e iniciar un proceso de transformación existencial, que conduzca a su reincorporación satisfactoria y definitiva a la sociedad. La verdad es liberadora y sirve de cimiento para la construcción de una sociedad más humana, sana y segura de sí misma.

El universo de comparecientes a la JEP, sin excepción, tiene el deber ineludible de contribuir al esclarecimiento de la verdad plena, así como de rendir aportes con prontitud, antes de poder disfrutar de eventuales tratamientos especiales de justicia. Incluso aquellos investigados o sentenciados por crímenes de baja gravedad, que en el caso de la guerrilla son susceptibles de amnistía e indulto, tienen la obligación de entregar la totalidad de la información que detenten sobre los hechos del conflicto, así no hayan participado en la comisión de cada uno de los ilícitos. Así lo ha reconocido la JEP en su jurisprudencia, en la que también ha ideado mecanismos para que la lucha incansable por la develación de la verdad plena y total no obstaculice la consecución de los demás logros, habida cuenta del ingente trabajo que esta tarea demanda.

La verdad con la que está comprometida la JEP es compleja. No es solo judicial, puesto que se refiere a elementos que van más allá de los requisitos que exige la norma penal para su aplicación. Es rica y completa, y abarca, también, la verdad macroscópica sobre las causas, dinámicas y efectos generales del conflicto. Permite comprender cómo se inserta determinado hecho en un fenómeno amplio, estructurado por patrones de macrocriminalidad, con lo que ofrece una explicación en perspectiva de los hechos individuales que, de otro modo, podrían parecer inconexos. Adicionalmente, la verdad transicional, en algunos casos, es también microscópica y minuciosa. Se ocupa de los detalles y de las particularidades del crimen, en sintonía con las demandas de las víctimas, quienes interrogan a la JEP por asuntos esenciales para su proceso individual o colectivo de sanación, pero los cuales carecerían de relevancia jurídica desde la óptica de aparatos ortodoxos y ordinarios de procesamiento penal. Pero quizá más importante aún, es la verdad dialógica. La narrativa del conflicto es reconstruida de forma mancomunada bajo la dirección del juez, quien garantiza que sea coherente, completa y genuina. Idealmente, no habrá verdad en la JEP que sea unilateral y que no pase antes por un juicioso proceso de contrastación. La realización temprana de aportes y de reconocimiento de responsabilidades son gestos afines al cumplimiento del régimen de condicionalidad, así como importantes catalizadores para el óptimo funcionamiento de la JEP. Sin embargo, no pueden ser valorados sino como puntos de arranque, que luego serán precedidos de rigurosos análisis, ejercicios de verificación y diálogo. Solo al final, cuando el proceso judicial haya surtido su curso natural, conforme a las prioridades de trabajo que fijen los órganos de la JEP, se conocerá la verdad que pueda alcanzarse a través de sus procedimientos e instrumentos.

B. Impartir justicia idealmente restaurativa. El modelo de justicia de la JEP es novedoso y apunta a acabar con las estructuras de impunidad que aquejaban al Estado colombiano. La JEP administra una justicia que no es solamente retributiva. En primer lugar, del universo de delitos que conoce solo se contemplan sanciones para los responsables de los casos más graves y representativos, especialmente para los máximos responsables dentro del sistema. Adicionalmente, el procedimiento de aplicación de estas sanciones no es igual para todos ellos, y frente a algunos las sanciones pueden ser no privativas de la libertad. Cuando las personas reconocen responsabilidad y aportan la verdad plena sobre lo ocurrido, el procedimiento de imposición de las sanciones es fundamentalmente dialógico, restaurativo, de encuentro entre los victimarios, las víctimas y los representantes de la colectividad. Los condenados como resultado de este proceso reciben una sanción propia, no privativa de la libertad, desde 2 a 8 años, que está llamada a contribuir a la reparación del daño ocasionado. En cambio, si concurre suficiente información y pruebas que comprometan a la persona en los peores crímenes, pero ella no reconoce responsabilidad o verdad plena, el procedimiento de atribución de la responsabilidad adquiere carácter adversarial. En este punto, se da paso a una fiscalía que investiga y acusa ante el tribunal, y un acusado que se defiende en un marco contradictorio, con participación de las víctimas. Incluso en este evento, sin embargo, si la persona reconoce responsabilidad y aporta verdad plena antes de la sentencia, podría obtener una sanción alternativa de prisión, esto es, privativa de la libertad, de entre 2 y 8 años, según su nivel de responsabilidad en los hechos. Pero si, por el contrario, no reconoce responsabilidad y verdad, pero el Tribunal lo halla responsable, recibirá una sanción de entre 15 y 20 años de prisión.  

Como se ve, la JEP es de naturaleza mixta. Frente a algunos comparecientes ejerce funciones punitivas clásicas, mientras que, en relación con otros, imparte justicia sancionatoria, pero restaurativa, prospectiva y dialógica. A pesar de exhibir estos dos rostros, la Jurisdicción sigue principios comunes, y en lo que a la imposición de sanciones respecta, garantiza la proporcionalidad entre (i) la gravedad de la conducta y el nivel de responsabilidad; (ii) el reconocimiento de los hechos y los aportes a los derechos de las víctimas, y (iii) la sanción aplicable.  

Esta atenuación en el castigo, pero no en el reproche penal, no es arbitraria ni carece de limitaciones. Atendiendo los compromisos internacionales del Estado colombiano a propósito de la lucha contra la impunidad en casos de violaciones masivas a los derechos humanos y al DIH, en la JEP está proscrita la amnistía, el indulto y la renuncia a la persecución penal frente a los crímenes de guerra, de lesa humanidad y de genocidio, en los términos de la Constitución. En eventos como estos, inexorablemente debe haber un castigo que, como mínimo, restrinja la libertad por un tiempo considerable. Si bien es cierto que, desde la perspectiva de la justicia retributiva, la JEP ofrece tratamientos más favorables, lo es también que las sanciones propias adquieren finalidades más amplias y relevantes para la transición y no son, por tanto, menos estrictas o eficaces. La proporcionalidad no es, en la vía no adversarial, la correlación entre el crimen y el castigo, sino entre el daño ocasionado y la forma correcta de repararlo. La pertinencia y el significado de las sanciones deben ser valorados en cada caso, no en abstracto, puesto que, a diferencia de la lesividad general de cierto tipo de crimen, el daño varía según las particularidades de los hechos y, por supuesto, ello se debe ver reflejado finalmente en la sanción.   

Como se ve, el componente justicia opera sobre el pasado, pero al tener también vocación prospectiva, lo hace igualmente sobre el futuro: la justicia restaurativa es transformadora y al combinarse con las sanciones propias comparte el tiempo de cambio y transformación del nuevo paradigma social y político del resto del AFP.

C. Reparar a las víctimas: La JEP se ocupa de la reparación, pero de la monetaria solo en los casos que prevé la ley. La JEP definirá los instrumentos de ejecución de los programas de reparación que voluntariamente han presentado numerosos comparecientes, programas fundamentalmente de satisfacción, pero en algunos casos también de reparación material por algunos comparecientes voluntarios, en la forma de indemnizaciones o aportes materiales provenientes de terceros. La JEP no tiene acceso a los bienes de los comparecientes, precisamente porque una de las lecciones aprendidas del modelo de JyP es la necesidad de contar con un programa de reparaciones administrativas que les permita a las víctimas acceder de manera pronta a la reparación que otorga el Estado. En todo caso, quiero insistir en que el incumplimiento por cualquiera de los comparecientes de sus obligaciones con el sistema puede llevar dependiendo de su gravedad a su expulsión del mismo.

D. Instalación de garantías de no repetición, incluyendo la imposición de consecuencias frente al incumplimiento del régimen de condicionalidad. Como se discutió el día de ayer en plenaria, una de las necesidades más apremiantes de las víctimas es la no repetición. Sus derechos a la justicia, la verdad y la reparación tardarán un poco en materializarse, a medida que avancen los procesos judiciales y administrativos correspondientes. Pero la no repetición, en cambio, debe ser inmediata, al menos en su acepción más básica. Firmado el Acuerdo y culminado el proceso de dejación de armas –en el caso de la guerrilla–, no cabe, bajo ninguna circunstancia, la reincidencia en la comisión de crímenes, pues la cesación definitiva y total de las hostilidades es presupuesto insoslayable para la construcción de la paz y la impartición de justicia. Si no obran garantías de no repetición, no podrá estabilizarse la confianza entra las partes, ni existirán las condiciones mínimas para el recuento y la reconstrucción dialógica de la verdad. La transición de la guerra a la paz en su dimensión negativa, que consiste en no lastimar al otro, debe ser total.

Para asegurar que haya suficientes garantías de no repetición durante el proceso de la transición, la JEP deberá vigilar que no se presenten incumplimientos al régimen de condicionalidad. El desconocimiento de las obligaciones con el sistema mediante actos que laceren los derechos de las víctimas, aunque no sean siempre delictivos, da pábulo a la continuidad al conflicto. La guerra comprende, claramente, un conjunto de hostilidades, pero abarca, también, el posicionamiento de un discurso y una narrativa particulares de desprecio hacia el otro, que promueve o excusa la violencia en su contra, que distorsiona u oculta la verdad, y que se muestra indiferente hacia el daño ocasionado. Los comparecientes que falten a la verdad, que se nieguen a reparar, que no contribuyan con la justicia o que arremetan nuevamente contra las víctimas por medio de la violencia, reincidirán en comportamientos propios del conflicto y deberán ser castigados. Y además, en la JEP, deben recibir las consecuencias derivadas del régimen de condicionalidad.

Para verificar situaciones de incumplimiento y determinar las consecuencias aplicables a quienes incurran en ellas, la JEP cuenta con diversos mecanismos. Frente a los hechos más graves y notorios, como la deserción armada manifiesta, procede la declaratoria inmediata del abandono del proceso de paz, la expulsión de la JEP, la remoción de todos los beneficios y la reversión de los asuntos a la justicia de origen. Para resolver sobre infracciones al régimen de condicionalidad que no sean igual de evidentes y requieran verificación, existe en algunos casos el incidente de incumplimiento. Como su nombre lo indica, este es un trámite incidental que se desarrolla al margen del proceso judicial propiamente dicho, y que sirve para atender situaciones registradas, igualmente, por fuera del proceso. Finalmente, la continua vigilancia del régimen de condicionalidad como presupuesto para la obtención o el mantenimiento de tratamientos de justicia transicional, se erige en canal natural para resolver sobre eventuales incumplimientos.  Por mandato de la Constitución, todo beneficio en la JEP está condicionado a la realización de aportes a los derechos de las víctimas. En consecuencia, el juez transicional debe asegurar que el compareciente esté al día en sus obligaciones antes de asignar tratamientos provisionales o definitivos. Y cuando, en el marco del proceso se verifique un comportamiento que se aleje del cabal cumplimiento al mencionado régimen, este y sus consecuencias deberán ser valorados y, por parte del compareciente, se deberán adoptar los correctivos del caso, o de lo contrario podrá perder el respectivo beneficio

V.  El AFP en el derecho interno y en el internacional: la fórmula político-jurídica transicional, que obliga al Derecho y a la Política en función de un cambio de gubernamentalidad y temporalidad, surge de un pacto que tiene fuerza jurídica prevalente en el ámbito interno e internacional.

La existencia de la JEP y de sus características esenciales (jurídicas y no jurídicas) es irreversible en el orden constitucional vigente. En este marco, cualquier intento de desmonte total o de desfiguración de la JEP es manifiestamente inconstitucional. En el constitucionalismo colombiano no hay cláusulas pétreas, pero sí existen estructuras institucionales que gozan de una resistencia al cambio asimilable a la intangibilidad, debido a que su derogación total o parcial tornaría irreconocible la parte de la Constitución que recoge sus principios fundamentales. Un Estado que pacta el desarme y la desmovilización con un grupo insurgente, a cambio de un proceso de reformas institucionales, no puede esperar a que la estructura se desarme y desmovilice para, acto seguido, frenar unilateralmente las reformas acordadas e implementadas, con el único sustento de que le asiste poder político, o fuerza coercitiva para ello. Un Estado así, que pretende infructuosamente fundar sus determinaciones en el mero hecho del poder, es completamente diferente e incompatible con el modelo de Estado que diseñó la Constitución de 1991, a su vez un pacto político de paz contentivo de acuerdos profundos sobre la moralización de la actividad política. Uno de los rasgos que identifican a nuestra Constitución es su irreductible compromiso con que las relaciones de todo tipo que construya el Estado se rijan por la buena fe, entendida como la conciencia de obrar correctamente, dentro del respeto por el otro, sin deslealtades ni perfidias. Y esto lo obliga a honrar los pactos, o a modificarlos solo a través de otros acuerdos, con muy pocas excepciones que demandan un nivel claro de consensualidad.  La obligación de cumplir de buena fe los acuerdos se fortalece si con ellos se crea un modelo de justicia, verdad y reparación, pues su desconocimiento altera de modo radical la lucha contra la impunidad y los avances logrados en reconocimiento y satisfacción de las víctimas.

En el orden internacional, tampoco se puede soslayar la obligación de cumplir lo pactado. El Acuerdo Final de Paz no es un tratado internacional en sentido jurídico estricto, pero generó obligaciones jurídicas para Colombia, exigibles por y ante el concierto internacional. El 29 de marzo de 2017, el Presidente de la República efectuó una declaración unilateral del Estado ante el Secretario General de las Naciones Unidas y, por conducto de aquel, ante el Consejo de Seguridad de la misma organización. Según el contexto y las circunstancias en las que tuvo lugar ese acto, Colombia contrajo un compromiso erga omnes de cumplir su palabra, consistente en honrar e implementar el Acuerdo. Tal como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia (en los casos de Australia vs. Francia; Nueva Zelanda vs. Francia; Burkina Faso vs. República de Malí, y Nicaragua vs. EEUU, entre otros), y tal como lo sintetizó la Comisión de Derecho Internacional en su informe de 2006 ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, los jefes de Estado, en ejercicio de sus funciones, pueden adquirir compromisos ante otros gobiernos mediante declaraciones unilaterales realizadas con esa intención. Los Estados interesados, por su parte, pueden exigir el cumplimiento de estas promesas amparados en el principio de buena fe. El respeto por el Acuerdo de paz, por otra parte, es del interés de la comunidad internacional, no solo por razones humanitarias de terminación de un conflicto atroz, sino, también, porque el conflicto colombiano trascendió las fronteras nacionales y produjo efectos en otros países de la región y del mundo. Prueba del interés internacional en la celebración e implementación del Acuerdo, así como en la eventual instauración de medidas legales para exigir su cabal cumplimiento, es la participación de países garantes y acompañantes en la mesa de conversaciones; el establecimiento de dos misiones de vigilancia y verificación de las Naciones Unidas (una al proceso de dejación de armas, cese al fuego y cesación de hostilidades, y otra a la implementación del Acuerdo en materia de reincorporación de excombatientes y protección de comunidades y organizaciones); la visita del Consejo de Seguridad a Colombia en julio de 2019, y la inversión y donación de recursos económicos y de diversa índole en apoyo al proceso de implementación.

El estatus jurídico del AFP como fuente de obligaciones internacionales tiene sustentos adicionales. Las delegaciones del gobierno nacional y de las FARC-EP anunciaron que el AFP era un acuerdo especial de DIH (preámbulo y punto 6.1.8), según lo previsto en el artículo 3º común a los Convenios de Ginebra de 1949. Seguramente, con la intención de ampliar el marco normativo y el nivel de protección exigible de forma comprehensiva a las partes en conflicto, reconocieron que el Acuerdo enriquecía el DIH por medio del componente judicial del SIVJRNR, en aspectos no regulados por el artículo 3 común, ni por el Segundo Protocolo Adicional a los referidos Convenios ni por el derecho internacional consuetudinario. No existe consenso en la doctrina especializada sobre los alcances e implicaciones concretas de acuerdos especiales como este. No obstante, lo relevante es que tal estatus debe considerarse a su vez como fuente de obligaciones internacionales, cuyo cumplimiento es exigible por otros Estados u organismos internacionales. Del mismo modo, según desarrollos legales y teóricos recientes, los acuerdos de paz, por sí solos, crean obligaciones y deberes internacionales por sí mismos. Existe una tendencia hacia considerar los acuerdos de paz y sus cláusulas como lex pacificatoria integrante de un cuerpo de ius post bellum, expresiva del interés superior de la comunidad internacional por promover la paz en el mundo y garantizar los derechos de las víctimas de conflictos armados no internacionales. Esta postura recoge la práctica comparada en centenares de conflictos, en los que las partes involucradas intentaron cobijar de diferentes formas los acuerdos de paz bajo el manto del derecho internacional público, lo cual dejó en evidencia la necesidad de adoptar entendimientos distintos y pertinentes con los cuales atender las necesidades actuales. Colombia debe tomar nota de este marco conceptual naciente, dado que, si continúa instalándose en la mente de funcionarios estatales foráneos y agentes de organismos internacionales, podría ser empleado en la evaluación del proceso de implementación del AFP.

En conclusión, la derogatoria de la JEP, o su desconocimiento estructural, así como el del acuerdo final, no solo implicarían introducir a la Constitución una reforma que tornaría irreconocible la manera como entendemos sus principios fundamentales, sino anular los compromisos internacionales de Colombia sobre el particular. Una acción de esa naturaleza y los actos de derecho interno que los plasmen posiblemente sería considerada arbitraria y desprovista de efectos jurídicos, según lo prevén los principios rectores en la materia, y tendría serias y profundas consecuencias adversas de orden social, político y económico, pero, también, podría comprometer la responsabilidad internacional del Estado, con todo lo que ello implica.

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Por lo expuesto, la convergencia de logros y el progresivo ejercicio de funciones, como los enunciados y asignados a diferentes instituciones y órganos superiores del sistema político y del sistema transicional, constituye el presupuesto del cumplimiento del acuerdo de paz. Esta convergencia tiene carácter normativo. Obligará a que las sentencias de la JEP sean de carácter estructural y de tesitura prospectiva. En este orden de ideas, las comisiones creadas en la JEP –la de participación, territorial-ambiental, de género, étnica—serán fuente de insumos valiosos que sabrán nutrir las sentencias y resoluciones de la JEP que fijen responsabilidades por las atrocidades. En efecto, las sentencias de la JEP serán acompañadas de medidas, remedios y cautelas debidamente informadas en el AFP y en su mandato de transformación del estado de cosas preexistente al acuerdo y a las atrocidades, lo que obliga a los órganos del sistema político a honrar los deberes derivados del AFP.

VI. La JEP en el inmediato futuro

La doctora Patricia Linares ha cumplido una tarea histórica. Construyó la JEP. Antes de ella la JEP era simple promesa escrita. En tres años de abnegado servicio a la causa de la justicia, entrega una jurisdicción para la Paz, fortalecida y consolidada. Sus órganos y salas, secretaría ejecutiva y unidad de investigación, ejercen sus competencias y a diario aplican las normas transicionales. En el ámbito interno, con altura, dignidad, inteligencia y firmeza silenció a todos los detractores del proceso y encontró el respaldo de la nación y, en particular, de las vícitimas y de los mismos sujetos que se someten a la JEP. 

Lo que sigue será continuar la tarea. El camino ya lo trazó la primera presidenta. A partir de la centralidad de las víctimas, la JEP se consolidará como foro de la verdad judicial reclamado por los colombianos. La JEP es y será un espacio para la construcción de la paz de Colombia. Se trata de evitar el retroceso al pasado atroz.

Al cabo de los siguientes dos años, Colombia y la comunidad internacional encontrarán avances en muchos frentes de la transición:

En justicia, la JEP expedirá las primeras resoluciones de conclusiones; concretará los lugares y las especies de sanciones propias, así como los mecanismos efectivos para implementarlas; fortalecerá las facilidades digitales de acceso a la justicia y a su jurisprudencia; y, continuará, con la aplicación de los numerosos mecanismos de justicia transicional acordados. Se asistirá a la apertura de nuevos macrocasos. En verdad, la JEP terminará de construir el inventario de comparecientes y de víctimas. Al término de estos dos años idealmente debemos conocer el universo total de nuestros sujetos, se habrán suscrito los formularios de aportación a la verdad, se habrán celebrado las principales audiencias amplias de verdad sobre temas que no son actualmente abordados en los casos priorizados, y articularemos nuestros hallazgos con los que suministre el informe de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad. Se explorarán mecanismos para acelerar procedimientos a apartir de la contrastación de aportes tempranos, genuinos y totales a la verdad. Se fortalecerán la participación de las víctimas y la multiplicación de las audiencias en territorio, apelando a los medios y métodos más idóneos. Se promoverá una nueva cultural judicial transicional. En reparación, la JEP definirá los instrumentos de ejecución de los programas de reparación que voluntariamente han presentado numerosos comparecientes; programas fundamentalmente de satisfacción, pero en algunos casos también de reparación material por algunos comparecientes voluntarios, bajo la forma de indemnizaciones o aportes materiales provenientes de terceros. Y en no repetición será necesario perseverar y alentar sostenidamente la implementación del AFP, para impedir una vuelta al pasado; avanzar de manera concreta y en muchas situaciones en el imperativo de reconciliación social; adelantar esfuerzos orientados a encontrar verdad sobre el mercado de armas y el tráfico de estupefacientes, para contribuir a desarticularlos.

Por fuera de la JEP, tanto hacia el interior del sistema como frente a los diversos sectores públicos y privados, será cada vez más indispensable enviar los mensajes y abrir los diálogos que sirvan para que emerja una verdadera conciencia transicional que haga de la política con P mayúscula y del derecho con D mayúscula las dos palancas que unidas sirvan para desplazar definitivamente un pasado de atrocidades, tal y como lo ordena el acuerdo final de paz y las normas que han incorporado como imperativo jurídico superior su fórmula jurídico política transicional.

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ANEXO

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[1] Informe presentado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. En El Tiempo. El 64 % de hogares rurales no cuentan con acceso a la tierra. En Quibdó, menos del 1 % de los propietarios privados es dueño del 94 % del territorio rural. Ver:  https://www.eltiempo.com/economia/sectores/desigualdad-en-la-propiedad-de-la-tierra-en-colombia-32186.

[2] Biblioteca del Proceso de Paz con las FARC-EP. Tomo II.

[3] Misión Electoral Especial. Documento final de las propuestas de la Misión Electoral Especial. pág. 64. Ver: https://colombia.nimd.org/publications/sintesis-de-las-propuestas-finales-de-la-mision-electoral-especial-mee/

[4] 3122 víctimas de asesinatos selectivos, 544 desapariciones forzadas, 478 víctimas en 120 masacres. 2056 víctimas de violencia no letal (desplazamiento forzado y exilio, amenazas, tentativas de homicidio, tortura, violencia sexual, secuestro, etc.).

[5] CNMH. Base de datos. Observatorio de Memoria y Conflicto. 2018.

[6] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2013). Los pueblos indígenas. Cárdenas, Ñopo & Castañeda (2012) indican que “la población afrocolombiana nacional cuenta con un 30% de sus jóvenes que no se dedican a trabajar, a buscar trabajo o a estudiar, mientras la cifra para los pueblos indígenas se eleva a 42%".​

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